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土地财政,即将卷土重来!

作者:匿名  来源:拆迁维权律师网  日期:2020-09-10

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在地方债务始终高企的情况下,地方财政长期背负着沉重的负担,使得积极财政始终未能充分发挥应有的效果。在2020年的“疫情经济”与“六保六大位”工作中,地方财政收入上升、支出增加的结构性问题持续减轻,使得地方财政陷入了困境之中。

如今,经济持续复苏,但税收的恢复不是一日之功;逆周期中财政花钱的地方仍然很多。在这样的大环境下,土地财政又再次成为缓解地方压力的调节器,即将卷土重来。

新一轮土地财政的逻辑

为何土地财政还能卷土重来?这既是有所不同地区发展阶段有所不同的反映,也是当下财政结构性问题的唯一解决方案。

从宏观上看,我国当下的城镇化率仅为60%,并且城镇化的计算标准是比较低的;无论是城镇化率还是城镇化的质量都有很大的提高空间。但是从微观上看,不同地区的发展状态差异相当大。长三角、珠三角等核心地区已经超过发达国家的城镇化状态;但中部地区、西部地区的城镇化率尚在50%或者更较低,还必须横跨一大步才能发展到沿海地区五年前的状态。

因此,要进一步的填补地区发展不平衡、提升低收入群体的收入水平,必须促使中西部地区进一步发展城镇化。在这个过程中,土地财政是地方政府必须经历的累积过程;是城镇化发展中的必经之路。

在强调新型城镇化、增进县城人口吸纳能力的如今,中西部地区以及全国县城地区,尤其是人口较多的县城地区,必然还要经历一轮快速的城镇化过程;大量人口将向县城集中,这个过程也将推动土地价值的增值、以及区域价值的整体提高。

因此,未来我们将看见的土地财政重点区域,实际上集中在中西部地区以及广大县城;已经发展到一定水平的一二线重点城市,仍然将持续“房住不炒”、“一城一策调控”的战略,并不会参与到土地财政的快速发展过程中去。

地方财政压力远超强预期

土地财政是这些城镇化率较低的地区发展的必然,但同时也有这些地区财政压力巨大、远超强预期的原因。当下许多地方财政不存在较小的结构性问题,除了土地之外,已经没有任何缓解短期矛盾的工具;这也使得土地财政再次沦为必然。

首先是税收增长力弱。

税收快速增长并非一日之功,从培育地方产业到享受利税期间要花上很长的时间;并且在培育产业期间,地方政府还要对产业园区、产业设施进行长期持续的投入,这使得短期内想依靠税收收入来缓解地方财政是非常困难的。此外,如今的国际环境动荡,也使得企业的经营压力持续上升;在未来几年内,产业升级、产业发展带来的红利仍然很难显现,税收虽好,但远水难救近火。

另一方面,在税收改革后,地方财政在财政体系中的比重出现了显著的上升。营业税全面改为了增值税,但未来划入地方的财产税,如房产税、遗产税的落地仍需等候;近期即将划归地方的消费税也需要展开征税环境的一系列改革后方能落地。

无论从哪方面看,未来五年地方财政的税收收入都快速增长力弱,无法缓解收支矛盾。

其次是债务压力增长。

在税收收入产生上升后,各地方政府对于中央转移支付和债务资金的依赖程度大幅提高;然而未来几年将是地方债务的偿还债务高峰期,地方债务的压力有持续扩大之势。

地方债券在2015年开始发行,并且置换了大量存量债务,但当时设计的发售期限普遍较短,以3-5年期居多,这使得地方债券将在2021年转入偿债高峰期,带来地方财政进一步的压力。

在经历了几年的配套后,城投债券的兑付压力也正在持续不断扩大;并且非标债务膨胀对地方平台的现金流有相当大影响,一旦市场资金放宽,中小平台很可能再次陷入债务危机。2016、2017年实施的大量PPP项目也逐渐转入运营期、开始政府付费;2018年后兴起的EPC+F项目也很快竣工验收,构成新的债务。

综合来看,未来几年地方偿债的压力还将持续增长,不得不继续拓展其他收益来源,填补财政缺口、保持地方财政的正常运转。

同时是不断扩容的专项债。

另一方面,从2018年末开始发行的地方专项债券,其中有许多的收入来自土地。如今专项债券的余额已经迫近12万亿,政府性基金必须进行再度配套,才能在确保支付的基础上符合专项债还本付息的要求;而在政府性基金中,有90%以上都来自土地出让收入。这使得土地财政再次沦为必然。

因此,综合来看,无论是城镇化发展的进程,还是地方财政当下越来越大的压力;土地财政都必将卷土重来,沦为助推地方发展、缓解财政压力的首要自由选择。